脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接：内在逻辑、实践路径和机制构建

摘 要：当前,脱贫攻坚战正处于决胜期,乡村振兴发展正处于“三年取得重大进展”的关键年,两大战略的有效衔接关系到我国“三农”工作重点的稳步承接和调整,是战略目标有序推进的保障。做好脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接,需要把握和厘清二者的深刻内涵和逻辑关系,明确两大战略协同推进和平稳过渡的政策着力点,从产业升级、基础设施提档、宜居乡村建设和农民持续增收等关键路径实现有效衔接;通过完善有效衔接领导与组织机制、落实协同推进统筹机制、建立政策衔接运行机制等三个方面发力,为推动脱贫攻坚与乡村振兴衔接工作的落实提供基础保障。

一、问题的提出

我国扶贫开发工作经过党和人民四十年来的不懈努力,取得了举世公认的伟大成就,并为世界反贫困事业作出了重要贡献。特别是党的“十八大”以来,党中央创新性的提出了精准扶贫,并将脱贫攻坚工作摆到治国理政的重要位置,明确提出“到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困”的任务要求。据国务院扶贫办公布的数据显示:截至2020年2月底,全国脱贫摘帽贫困县达到601个,超过贫困县总数的70%,脱贫攻坚工作取得显著成效。但是由于城乡二元体制障碍尚未根除,全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国的最薄弱环节仍在农村,农业农村发展滞后的根本问题没有得到有效解决。鉴于此,在党的“十九大”报告中,基于对我国乡村发展现状和新时代主要社会矛盾转变等问题的深入研判,进一步提出要“坚持农业农村优先发展,实施乡村振兴战略”,在《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》等文件中明确了后续五年我国农业农村发展的总体要求、主要任务和具体目标,并以2035 年和2050年作为重要节点进行远景谋划。

2020年是打赢脱贫攻坚战的收官之年,打赢脱贫攻坚战是推进乡村振兴战略实施的前提和基础,乡村振兴发展又为巩固脱贫成果提供了新的动力和支撑保障。中共中央、国务院分别在2018年2月以及9月出台的《关于实施乡村振兴战略的意见》和《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中正式提出“做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战有机衔接的工作”以及“统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴”的指示要求,从顶层设计上对农村产业振兴、文化建设、乡村治理、社会保障、城乡融合发展等方面进行了统筹安排,在政策框架上对脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接进行了初步描绘。而目前,学界相关研究更多的是聚焦在脱贫攻坚和乡村振兴战略自身细分领域上,分别从精准扶贫内涵、绩效评价、扶贫政策演变、精准扶贫困境及脱贫减贫机理和方式方法1以及乡村振兴基本要素、乡村振兴主体、乡村振兴相关理论、个案研究和路径选择等方面进行了丰富的探讨。2在脱贫攻坚与乡村振兴衔接方面,现有研究主要从乡村振兴视角下对贫困的内涵进行了新的思考和再评判,3并从两大战略的连续性、继起性以及协同发展等方面展开论述。4也有部分研究分别从产业兴旺、生态宜居、治理有效、生活富裕等方面重点内容进行分析,5但缺乏对二者理论逻辑以及有效衔接的具体路径的深入探讨。在两大战略政策叠加期、交汇期和转轨期中,理解和把握脱贫攻坚与乡村振兴的深刻内涵和理论联系,进而提出有效衔接的实践路径并探讨衔接机制的构建,具有重要的理论意义和实践指导价值。

二、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的内在逻辑

(一)共同的理论渊源

脱贫攻坚和乡村振兴战略均不是凭空想象而来的产物,其中既包含了中国乡村建设百年探索的历史经验继承和总结,也包含了对各时期理论的吸收和发展,两大战略思想的产生有着深刻的历史渊源。纵观历史,中国共产党始终将马克思、恩格斯的农业发展理论作为我国农业理论的基石,历代领导人均继承、发展和运用这一理论去指导我国农业实践活动,高度重视农业、农村、农民问题,始终强调“三农”工作在党和国家全局工作中的主体地位。特别是党的“十八大”以来,在传承和发扬马克思主义的反贫困理论的基础上,基于消除贫困实现共同富裕的社会理想,从中国国情实际出发,通过系统思考,对我国新时代扶贫开发重大理论和现实问题进行了深刻论述,创造性地提出以精准扶贫、精准脱贫为核心的扶贫开发基本方略。为丰富和发展我国特色扶贫开发理论作出了重要贡献,又为新时代全面打赢脱贫攻坚战提供了有效的行动指南。

同样,关于新时代乡村振兴系列论述也具有丰厚的理论积淀,其根本理论来源是马克思主义农业发展理论、城乡关系理论以及消除三大差别理论,6在继承马克思、恩格斯废除私有制以“促使城乡对立逐渐消失”“城乡、工农一体化思想”“物质生产首要性原理”和党的历代领导集体“三农”发展战略的基础上,分别作出了“农村改革要坚持农村土地农民集体所有”“坚持城乡融合发展理念”以及“推进农业供给侧结构性改革”等重要论述;并在农地产权理论基础上进行制度创新,提出了“三权分置”改革,实现了在坚持农地集体所有基础上,土地经营权的流转和乡村活力的激发,是马克思主义中国化乡村改革发展理论的新飞跃。

关于打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的重要论述深刻诠释了以人民为中心的发展思想,以及社会主义的本质要求。两大战略各有侧重、相互联系、不可分割,共同构成了中央统筹解决“三农”问题的基本方略,展现出深刻的理论渊源和逻辑联系。

(二)深刻的内在联系

2018年2月,在四川视察时指出:“实施乡村振兴战略,基础和前提还是要把脱贫攻坚战打赢打好”7。同年7月,对毕节试验区改革发展工作作出重要指示“要着眼长远、提前谋划,做好同2020年后乡村振兴战略的衔接”。2019年3月,参加十三届全国人大一次会议内蒙古代表团的审议时进一步强调“要把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来”。从关于脱贫攻坚和乡村振兴战略的多次重要论述来看,随着两大战略的不断推进,二者的深刻内涵和逻辑关系也在不断发展和加深,既体现了内容的延续性、时序上的连续性,又表现出战略安排上的协同一致。

从战略内容上来看,打好脱贫攻坚战是推进乡村振兴战略实施的优先任务。不解决好贫困人口的基本需求和贫困地区绝对贫困问题,乡村振兴发展就无从谈起,长期的“三农”问题就得不到根本解决。8虽然自 2015年推进脱贫攻坚以来,在各项政策支持力度空前的保障下,农村贫困人口的基础情况得到巨大改善,农业农村现代化发展取得显著成效。但是,由于长期历史欠账,在城乡基础设施、公共服务和收入水平等方面仍具有较大差距,偏远农村“空心化”和“贫血症”问题突出。当前,对于贫困县和贫困村来讲,其工作重点就是脱贫攻坚,要保持“目标不变、靶心不散、频道不换”,弥补乡村振兴发展的最低短板。而乡村振兴战略则体现了新时代农业农村发展的新理念和新要求,在解决由于长期城乡二元结构造成乡村凋敝问题的同时,不断满足乡村居民的更高层次发展需要。在将扶贫工作纳入政策体系的同时,提出了从政治、经济、文化、社会和生态五个方面的振兴和全面升级,对推动形成脱贫稳定长效内生动力、巩固脱贫成果进行了全方位保障。

从战略时序安排来看,脱贫攻坚从2015年开始,到2020年结束,其目标重心在于坚持稳字当头,实现第一个百年奋斗目标,即全面建成小康社会。到2020年稳定解决农村贫困人口“两不愁三保障”问题;同时“实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”。实施乡村振兴战略的第一个五年规划是2018年到2022年,其中期和远期战略目标节点分别设定在2035年和2050年,主要着眼于第二个百年奋斗目标,即“建成富强民主文明的社会主义现代化强国”,并且彻底改变农村贫穷落后面貌,实现乡村全面振兴,形成农业强、农村美、农民富新形象新格局。脱贫攻坚与乡村振兴战略既存在阶段重点的不同,又表现出战略内容连续共通,需要准确把握贫困演变趋势,科学研判乡村振兴发展规律,在产业提质发展、人力资源开发、体制机制创新以及政策举措调整等方面要及早谋划、早作打算。

从战略协同推进来看,脱贫攻坚具有突击性和紧迫性,是短期内必须实现的政治目标,而乡村振兴则是一项需要长期坚持的历史性任务,更加强调其战略指引和科学规划。虽然二者性质和地位的差异导致了协同推进的困难,脱贫攻坚的压力性体制又进一步导致了部分地区出现“两张皮”的现象,但其战略内容的一致共通和主体参与的相似性奠定了协同推进的基础和可能性,能够实现产业脱贫与产业振兴、人才脱贫与人才振兴、文化脱贫与文化振兴、生态脱贫与生态振兴的协同、承接和转换。2020年将是打赢脱贫攻坚战和推进乡村振兴发展的决胜期和关键年,构建相互支撑、协同推进、有机衔接的良好格局,是实现脱贫攻坚“啃下深贫硬骨头”和乡村振兴“完成制度框架和政策体系”的双攻坚任务的有效保障。

(三)基层实践的现实需求

脱贫攻坚战是一个阶段性的任务,在2020年达到阶段性目标后,反贫困事业将进入新的发展阶段,将面临着一系列后续工作,比如巩固脱贫攻坚的成果,解决易地搬迁后就业问题,医疗扶贫、教育扶贫、产业扶贫、就业扶贫相关政策措施的调整和延续以及保持脱贫效果的长期可持续性等问题。探索乡村振兴和脱贫攻坚如何有效衔接,不仅关系到打赢脱贫攻坚战、如期建成小康社会,而且是进一步推进乡村全面振兴和实现社会主义现代化的需要,主要体现在以下几个方面:

一是需要持续发力,巩固脱贫攻坚成果。一方面,脱贫攻坚已经到了“啃硬骨头”“拔攻坚寨”的关键时期,要实现贫困人口全面同步小康任务依然艰巨。虽然目前全国建档立卡贫困户由2013年的9899万减少到2018年底的1660万,但剩下的基本都是难啃的“硬骨头”地区,很多生活在条件艰苦、自然条件恶劣的彝区、藏区和边远山区,脱贫成本更高、脱贫难度更大,有必要付出超常努力并采取超常举措。另一方面,目前的较大一部分脱贫仍是低水平的脱贫,由社会救助、兜底保障来实现的政策性脱贫,仍有部分地区存在数字脱贫、任务脱贫的现象,相当一部分人的脱贫是很脆弱的,存在较大的返贫风险。需要统筹抓好脱贫攻坚和乡村振兴,做好衔接工作,通过乡村振兴战略的推进实施进一步为巩固提升脱贫成果提供新动力和新保障,确保如期实现全面小康。

二是农村依然相对落后,并且乡村之间差距逐步拉大。一方面,从目前来看我国已基本实现了脱贫目标,乡村振兴战略实施已初见成效,农业农村也发生了天翻地覆的变革;但总体来说,贫困地区的粗放生产方式仍未改变,农村生产生活基础设施建设仍然落后,基本公共服务水平普遍偏低,农民缺乏有效持续增收的动力,城乡差距有所减缓但依然较大。另一方面,一部分基础较好的和脱贫较早的乡村已经进行了近两年的乡村振兴战略实施部署和先行探索,在产业、人才、文化、生态、组织振兴等方面先行一步,并取得了明显成效;对于部分未脱贫地区, 其思维认识依旧停留在脱贫攻坚上,缺乏对乡村振兴的统筹部署和提前思考,贫困地区乡村之间差距拉大。对于摘帽后的贫困地区有必要加快推动乡村振兴,建立健全相关体制机制和政策体系,推进城乡融合发展,通过构建新型的城乡关系,推动经济社会发展和贫困地区群众生活持续改善;对于未摘帽的贫困地区,需要加大投入,在将脱贫攻坚作为乡村振兴首要任务的同时着眼长远,在强化统筹推进上下实功,实现弯道超车。

三是“两不愁”已基本实现,但“三保障”水平有待提高。一方面,党的“十八大”以来,我国在扶贫脱贫方面取得了显著成效。自精准扶贫以来,我国农村绝对贫困人口逐年减少,六年间全国累计减贫 8239万人,每年减贫规模均达到千万人以上,年均减贫率达到13.9%;贫困发生率从10.2%下降至2019年末的0.6%。从总体上看,我国“两不愁”问题已经基本解决,贫困状况得到根本性转变,脱贫攻坚工作取得历史性进展。农村居民消费结构不断优化,生存型消费人均支出占比逐年降低(农村居民恩格尔系数降至30.0%),生活水平显著提高。另一方面,全面实现“三保障”难度较大,对于乡村振兴战略提出的新理念、新目标和新要求来讲,目前实现的“三保障”水平依然较低,还存在不少薄弱环节。一些贫困人口在健康医疗、义务教育、住房保障、饮水安全等方面仍然面临一些困难和问题,从区域分布来看,脱贫攻坚的重点难点在大小凉山彝区,从问题类型上看,短板主要集中在住房安全和安全饮水方面。

四是临界贫困问题凸显,相对贫困、多维贫困问题亟待破解。一方面,在脱贫攻坚进程中,大量资源向贫困人口、贫困村、贫困县集中,使略高于贫困线的低收入群体和经济欠发达非贫困地区缺乏政策支持,甚至出现“挤压”效应,导致这部分群体和地区收入增长乏力、经济发展缓慢。部分临界贫困村在基础设施建设、村容村貌整治和特色产业发展方面相对滞后,贫困县中非贫困村存在的发展不平衡、出现贫困边缘群体政策“悬崖效应”,同时部分临界贫困户存在的心态不平衡等问题。另一方面,随着2020年脱贫攻坚的推进,“两不愁三保障”问题得到基本解决,实现全面消除绝对贫困的任务目标后,我国扶贫开发将进入新的历史阶段,农村的相对贫困和多维贫困问题将更加突出。有必要通过政策的有效衔接,给予临界贫困户更多关注和重视,以实现共同富裕的目标,同时对相对贫困问题进行关注和研究,进一步缩小城乡差距、地区差距和人与人之间收入的不平衡。

三、有效衔接的关键实践路径

目前脱贫攻坚战已经进入决胜的关键时刻,除了做好扶贫工作、保证如期脱贫以外,还要在稳定脱贫质量、防止返贫和减少新贫困的基础上,进一步做好乡村振兴。实现二者的有效衔接需要抓好关键问题,找到契合点,做好政策重点的承接和转移。在调研了部分摘帽贫困县和未摘帽贫困县的基础上,笔者认为应从产业升级、基础设施提档、宜居乡村建设、农民持续增收等方面进行有效衔接,实现乡村全面振兴。

(一)引导扶贫产业优化升级,推进产业振兴发展

产业发展是基础,但又是“五个一批”中推进难度最大的,主要存在好的产业项目选择难、9农户与产业结合度差、产业培育时间长等问题,多数地区在产业发展上倾向于选择短平快项目,或者依葫芦画瓢照搬其他地方成功模式,导致同质化现象比较普遍,扶贫产品市场竞争力不强,供大于求的现象频频发生。部分地区产业发展具有较强的随意性,与市场对接不足,农产品加工等产业链配套建设不足,产业链条延伸不够,品牌塑造不足,进一步加大了扶贫产业发展失败的风险。

做好产业扶贫与产业振兴的有效衔接,必须以乡村振兴为引领,在产业规划布局时,既要考虑到产业扶贫的当前现实需要,又要考虑到乡村产业振兴的长远需求。一是精准制定产业扶贫规划,抓好特色产业发展。因地制宜发展壮大特色产业,通过将生态优势、区位优势转化为产业优势,增强区域发展动能;着力培育贫困地区的特色产业,比如彝区的特色杂粮、藏区的优质畜牧、龙门山脉猕猴桃、乌蒙山区的优势早茶和长江上游优质柑橘,让发展特色产业成为贫困地区脱贫的长效之路。二是加快现代农业载体打造,抓好高标准农田和现代农业园区建设。以高标准农田建设为基础,推进农产品产地初加工处理设施的就地就近建设,实现产地初加工率的稳步提高;加快创建国家现代农业产业园、科技园和全国农村创业创新园区(基地),构建国家级到县级的农业园区梯次发展体系。三是完善利益联结机制,抓好小农户与现代农业有机衔接。10在深化农村改革和巩固完善农村基本经营制度的基础上,通过建立现代化的农业经营体系,以辐射带动、产业联盟、互助合作、党建领动、社会化服务组织推动等模式,提升小农户发展现代农业的能力水平和组织化程度,降低小农户对接大市场的生产成本和经营风险,并完善和创新小农户与各类新型农业经营主体间的合理利益分享和互惠互利,切实增强小农户的获得感和幸福感。

(二)抓好高标准农村基础设施建设,切实提升农民生产生活水平

近年来,我国针对农业生产发展中基础设施建设薄弱、抵御自然灾害能力不高等问题,对农村基础设施建设力度逐年加大,在一定程度上改变了农业生产现状;同时,贫困地区通公路、安全饮水、电网升级、通信覆盖、水利设施整治、危房改造等基础设施短板正逐步补齐,很大程度上改善了农村面貌,增强了农村居民发展能力和内生动力。但是由于贫困地区农村基础设施缺口面大、程度深,欠账问题比较严重,从总体来看,目前的基础设施建设水平仍然不高,部分地区依旧存在基础设施老旧、建设水平低、现代农业支撑能力不足,以及基本公共服务供给相对不足的问题。

加快推进贫困地区乡村振兴,有必要继续保持财政对农村基础设施建设的支持力度,进一步引导资源要素向农村贫困地区流动,进行高标准农村基础设施建设。一是推进农业基础设施提档升级,促进农业节本增效。加大高标准农田、农田水利工程、畜禽粪污资源化利用等农业基础设施建设力度,推进现代农业产业基地水、电、路、网等基础设施配套,大力提升农业基地的标准化水平、耕地综合生产能力和机械化水平。二是以农村“五网”基础设施建设为重点,改善农村生活条件。包括按照“四好农村路”标准要求,实现乡乡通油路和村路硬化;加快完成农村饮水安全巩固提升目标,全力解决农村人口饮水问题;加快农村电网升级改造、农村动力电全覆盖和推进“智慧乡村”“宽带乡村”等项目建设,实现信息进村入户等方面工作。三是推进城乡融合发展,11逐步推进公共服务和基础设施城乡均等化。坚持先规划后建设的原则,务求多规合一、实用适用,以“1+6”公共服务中心建设为基础,根据实际需求建设幼儿园,配套建设养老、金融等公共服务设施,提高农村公共服务水平。推进城乡基础设施互联互通,逐步建立城乡一体的基础设施网络。

(三)加强宜居乡村建设,增强农村居民内生动力

农村人居环境整治是脱贫攻坚工作的有效抓手,对于推动人民群众转变生活方式,改变精神面貌,坚定脱贫致富决心有着重要意义。部分地区干部群众对人居环境整治的思想认识不足,仍然存在农村人居环境脏乱差、卫生厕所配套不足、畜禽养殖废弃物资源化利用和无害化处理率不高、农村垃圾污水设施建设不足和运行管护不够等问题,离美丽宜居乡村要求还存在较大差距。

改善农村人居环境让农业发展绿起来、农村生态美起来、环境亮起来,也是乡村振兴战略的内在要求。一是要以宜居乡村建设为重要衔接点,继续着力人居环境整治。重点推进农村生活垃圾处理、污水处理、厕所革命和畜禽粪污资源化利用,着力解决村庄环境“脏乱差”问题;实施村容村貌提升“六化”工程,美化村容村貌,优化农村人居环境。二是要加强宣传引导,提高对人居环境提升行动的思想认识。通过广泛宣传人居环境整治对于农村居民身体健康保障和生活质量提高的积极作用,认识其助力决胜脱贫攻坚的重要意义,提高居民参与环境整治的自愿性和自觉性。积极宣传农村环境治理理念和目标,增加贫困群众改善农村环境的决心和脱贫致富信心。三是要坚持村民主体地位,激发内生动力。充分尊重农村居民意愿,并鼓励其参与项目规划、建设、管理和监督的全过程,保障其决策权、参与权、监督权正确合理行使。通过充分激发调动农村居民的积极性与主动性,完成“要我脱贫”到“我要脱贫”的思想转变,进而树立“我要振兴”的愿景和目标。

(四)解决农民持续增收问题,既扶口袋又扶脑袋

党的“十八大”以来,贫困地区农村居民人均收入实现持续较快增长,扣除价格因素,年均实际增长达到10%,高于全国农村平均水平2.3%。截止2018年底,贫困地区农村居民人均可支配收入达到10371元,为全国农民收入平均水平(14617元)的70.9%,收入差距大幅缩小,但与发达地区(上海市30375元、浙江省27303元、北京市26490元)仍具有极大的差距。

贫困户脱贫后收入增长乏力,将直接导致返贫风险加大,需要从贫困群众内容动力入手,在生活富裕方面的做好有效衔接。一是抓好农村改革创新,激发贫困群众脱贫致富积极性。全面推进农村产权制度改革试点扩大深化,进一步盘活农村各类资源要素,优化农村资源配置,不断为农业农村经济发展释放新活力,培育农民增收新动能。着力推进土地确权颁证和规范有序流转、农村集体产权制度改革、土地制度改革试点等各项工作。创新农业生产经营体系,坚持和完善家庭经营基础性地位,引导农户开展合作与联合,发展农业产业化经营。二是扶贫先扶志,着力消除精神贫困。注重思想引导,重点宣传扶贫和乡村振兴相关政策,提高贫困群众思想认识,树立由脱贫到致富的信心。弘扬自尊、自爱、自强精神,破除“等靠要”等不良习气,不断激发贫困群众脱贫的内在动力。推进移风易俗,提倡勤俭节约的婚丧风俗,防止因婚、因丧致贫、返贫。加大贫困地区文化供给,注重文化创新,推进贫困地区现代公共文化服务体系建设,营造共建共治共享的公共文化服务新格局。三是加大教育扶贫力度,阻断贫困代际传递。继续把贫困地区学前教育工作摆在优先发展位置,稳步推进“一村一幼”建设,完善县乡村三级学前教育公共服务网络;进一步加强布局规划,促进城乡义务教育一体化发展;各地区根据经济产业发展实际情况,有针对性地开展职业教育,加强新型职业农民、产业工人等技能型劳动者的培养。

四、构建脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接机制

(一)完善有效衔接领导与组织机制

我国扶贫的政治优势和制度优势集中体现在脱贫攻坚党政一把手负责制、省市县乡村五级书记一起抓的领导机制和“中央统筹、省负总责、市县抓落实”工作体制,自上而下层层签订责任书和军令状、以扶贫脱贫为中心的干部考核奖惩制度,定期或不定期的党政系统内部或第三方督查巡查评估制度,集中力量办大事、东西协作、定点扶贫等体制机制的创新中。

实现脱贫攻坚与乡村振兴战略的稳步衔接,其关键之一在于总结脱贫攻坚过程中的成功经验、体制机制,通过完善和创新,逐步运用到推进乡村振兴战略实施中来。实现“以党建促脱贫”到“以党建促振兴”的承接和转变,强化党建引领,落实五级书记齐抓振兴机制并制定实施细则。适时整合队伍,在由脱贫到致富的过程中继续发挥第一书记领头雁作用,同时做好帮扶队伍与乡村振兴工作队伍的衔接。创新驻村工作和社会参与机制,通过政府部门、企事业单位和社会组织的协同配合,实现驻村工作长期化、制度化。成立乡村振兴领导小组,统筹构建组织机构,落实责任主体;12在后扶贫时期,推进脱贫攻坚与乡村振兴组织机构统筹整合和职能划分,以乡村振兴战略统领扶贫工作。

(二)落实协同推进统筹机制

部分贫困村在推进脱贫攻坚和乡村振兴过程中遭遇“多规并行”的发展困境,虽然一些地方政府已经制定了脱贫攻坚三年行动方案和乡村振兴战略规划,但仍缺乏统筹乡村发展与扶贫工作的系统思维,没有统筹谋划和长远规划。市县规划脱节,有机融合不够,有的规划市和县各吹各的号,各唱各的调现象仍然存在,导致乡村发展目标散乱、力量分散、步调不一,资源配置效率不高。

统筹推进脱贫攻坚和乡村振兴,应注重区域发展规划的系统性、科学性和可持续性,实现脱贫攻坚与乡村振兴的协同发展。一是做好两大战略规划的有机结合,加强规划编制的前后衔接和目标协同。在乡村振兴的发展规划编制中,充分考虑和协调脱贫攻坚需提档升级的工农业、旅游扶贫、生态建设等发展项目,以及水、电、路、网等基础建设项目,通过多规合一,解决目前各类规划之间内容冲突、各阶段衔接不畅等问题,实现乡村振兴与脱贫攻坚“同频共振”。二是继续推进涉农资金统筹整合,设立乡村振兴专项资金。充分发挥乡村振兴规划的统领作用,通过搭建涉农资金统筹整合平台,对来自多个部门的包括扶贫资金在内的各类性质相同、用途相近的涉农资金进行全面归并整合,统一管理、集中投入,切实提升支农政策效果和支农资金使用效益。

(三)建立政策衔接运行机制

全国将于2020年完成脱贫攻坚任务目标,实现全面小康,当前一些政策和工作安排均以2020年为时间节点。但在后脱贫时期,对贫困户的各项扶持政策是否延续,对贫困县/村的资金支持是否会过快退出,驻村工作队和第一书记是否退出等一系列问题需要明确。实现由脱贫攻坚向乡村振兴发展的平稳过渡,要把持续巩固脱贫成果、防止返贫和新贫困发生放在首位,与乡村振兴战略有机衔接起来,增加政策的延续性,避免出现政策“断奶效应”。

一是制定2020年后过渡期政策,确保脱贫效果可持续。由于各地区经济发展程度、贫困特征等方面存在差异,扶贫进度不同、脱贫质量不一,应遵循乡村发展规律,设置2到5年的政策过渡期,允许摘帽贫困县村相关扶贫政策在一定程度上保持相对稳定,确保扶贫产业培育可持续和贫困群众脱贫不返贫。推进“关于脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接指导意见”等文件的出台和具体实施方案、细则的编制工作。二是持续优化财政投入,总量不减调结构。保持农业产业发展政策支持力度不减,继续支持地方优势特色产业发展、现代农业发展工程,培育新型农业经营主体和农业保险奖补等政策。进一步强化保障政策,构筑脱贫“防护墙”,逐步将针对绝对贫困的脱贫攻坚举措调整为针对相对贫困的常规性社会保障措施。提升支农惠农政策水平,实现由特惠政策向普惠政策过渡,全面改善农村基础设施和教育、医疗、养老等公共服务供给,增强非贫困村和非贫困户的参与感和获得感,避免“政策悬崖”问题的出现。

五、结 论

脱贫攻坚和乡村振兴战略都是国家层面的战略决策,其战略思想有着共同的理论渊源和内在的必然联系,研究二者的有效衔接既是回应当前农业农村农民发展问题的现实所需,也是全面建成小康社会和实现社会主义现代化的迫切要求。脱贫攻坚有效改善了基础设施公共服务条件,为贫困人口创造了益贫式的发展环境,为贫困地区的长效发展打下了坚实基础;乡村振兴战略的推进又进一步增强了贫困群体内生动力和外在保障,贫困地区和非贫困地区的非均衡矛盾得到化解,有利于脱贫的长效机制的形成,从而巩固提升了贫困地区的脱贫质量。做好二者的有效衔接,需要抓好关键问题,找到契合点,做好政策重点的承接和转移,从产业升级、基础设施提档、宜居乡村建设和农民持续增收等关键路径实现有效衔接。同时各级政府应不断加强对脱贫攻坚和乡村振兴战略思想的内涵和逻辑认识,做好组织保障工作,加强制度创新,通过完善有效衔接领导与组织机制、落实协同推进统筹机制、建立政策衔接运行机制等三个方面发力,为推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实现提供坚实的基础。